Regard global sur les défis de la gestion de l’aide

 

Colloque du GERFI

Jeudi le 13 novembre 2008

affiché le 29-12-2009

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Ayant comparé plusieurs types d’expériences au cours de ma carrière, j’en suis arrivé à la conclusion que, dans l’ensemble, la restauration Meiji ou, plus précisément, la « mission Iwakura », constitue probablement le meilleur exemple d’une approche efficace du développement.

 Les enseignements de l’expérience japonaise (cit pp48-50)

 « En 1630, le Japon se ferme soudainement à toute influence extérieure. Il verrouille ses ports et bannit tout échange commercial avec l’étranger, à l’exception d’un nombre très restreint de biens de luxe que des marchands hollandais sont autorisés à importer par Nagasaki sous un contrôle gouvernemental très strict. Pendant deux siècles, le Japon évite ainsi toute influence culturelle provenant de l’extérieur de ses frontières. Ce faisant, il passe également à côté de la révolution technologique européenne qui commence à prendre de l’ampleur aux 17e et 18e siècles. En 1843, la Grande-Bretagne défait la toute-puissante armée chinoise pour s’assurer un accès commercial à l’Empire du milieu. En 1853-1854, le commodore états-unien M. C. Perry, à la tête d’une flotte de huit vaisseaux, force le Japon à signer un traité commercial et à ouvrir ses ports aux marchandises américaines et européennes. Ces deux démonstrations de force de la part de « lointains étrangers » ébranlent le Japon dans son intégralité et transforment sa politique extérieure. En 1868, le jeune empereur Meiji, avec l’aide d’une escouade de samouraïs aux idées progressistes, confisque ses pouvoirs au Shogun et fait entrer le Japon dans une ère de transformations massives et de modernisation de tous les aspects de ses systèmes économiques et politiques.

 En décembre 1871, l’Empereur du Japon envoie une imposante mission diplomatique d’une cinquantaine de représentants en Amérique et en Europe pour renégocier les traités signés dans les années 1850. Plusieurs des représentants de la mission ont reçu le mandat d’étudier les institutions politiques, économiques et militaires occidentales dans le but de repérer celles que le Japon aurait avantage à adopter (Beasley, 1992, p. 116). Les ministères des Affaires étrangères des États-Unis, de la Grande-Bretagne et de l’Allemagne informent les membres de la délégation que les pays occidentaux hésiteront à renégocier les traités tant que certaines réformes ne seront pas mises en œuvre au Pays du soleil levant, en particulier une révision complète du système juridique japonais. Alors seulement, les puissances occidentales pourraient accepter d’établir de nouvelles relations avec le Japon. Du reste, les envoyés « constatent d’eux-mêmes que le Japon a encore beaucoup de chemin à parcourir pour être en position de négocier sur un pied d’égalité » (Ibid., p. 114).

 Les membres de la mission Iwakura étaient sans doute des observateurs perspicaces des connaissances et des savoir-faire occidentaux. En dix-huit mois de recherches sur les pratiques de développement les plus efficaces, ils retiennent les applications suivantes. « D’abord, les Japonais concluent un contrat avec les Hollandais pour s’informer sur leur technologie industrielle et militaire. Ensuite, ils mettent en place une organisation militaire à la prussienne, avec personnel, cadres et structure divisionnelle à l’avenant. En 1869 est promulguée la Constitution japonaise, qui s’inspire du modèle prussien. Des codes de loi établis à partir des modèles français et prussien sont adoptés. Un programme de traduction des travaux scientifiques occidentaux est implanté; dès 1870, des étudiants sont envoyés à l’étranger pour étudier les sciences et des professeurs de sciences occidentaux sont amenés au Japon. Un programme imposant de dépôt de brevets et de licences est lancé » (Ibid., p. 138). Les experts japonais déterminent par ailleurs que c’est l’Angleterre qui a développé les méthodes les plus efficaces pour gérer une marine, à tout le moins les plus pertinentes pour le Japon; l’Empire du soleil levant entreprend donc d’en copier l’organisation. Une trentaine d’années plus tard, ce pays, qui n’avait plus de marine depuis deux siècles, défait la marine russe, pourtant relativement puissante, dans le détroit de Tsushima pendant la guerre de 1905.

 De nombreux analystes déplorent que le modèle japonais de développement ait pris la voie d’un impérialisme régional soutenu par une gigantesque force de frappe militaire. Néanmoins, on peut difficilement nier que la méthode japonaise s’est révélée remarquablement efficace pour faire accéder à la modernité un pays qui accusait un retard technologique et économique certain. »

 Quels enseignements peuvent être tirés de ce processus de développement?

1.    Premièrement, le Japon a été informé sans ambages que son système juridique archaïque (et considéré comme barbare) constituait un obstacle à son accès plein et entier au concert des nations. Cette fin de non-recevoir a obligé les instances dirigeantes japonaises à rompre avec le passé pour jeter un regard neuf sur les structures du pays. Cette prise de conscience a mené à l’adoption d’une constitution, mais aussi, à l’élaboration d’un code civil, d’un régime foncier moderne et d’un code criminel plus libéral. Le Japon a également apporté à ses modes de fonctionnement de nombreux amendements, tous inspirés d’une manière ou d’une autre des méthodes occidentales observées par les membres de la mission ou acquises dans d’autres contextes. En un mot, les autres pays souverains ont exercé une importante « pression des pairs » sur le Japon. La pression des pairs et l’examen par les pairs constituent des éléments fondamentaux du progrès et du changement.

2.    Deuxièmement, le processus de développement Meiji constitue un bon exemple d’analyse discriminante visant à sélectionner les systèmes de gestion occidentaux les plus appropriés. En d’autres termes, les membres de la mission Iwakura ont étudié différents systèmes organisationnels, les ont comparés entre eux puis ont choisi, pour chacune des catégories considérées, celui qui correspondait le mieux aux traditions du Japon, à sa culture et à ses objectifs de développement. Ainsi, le Japon a préféré le Code civil français à ceux des autres pays européens; pour la gestion de la marine, il a choisi le modèle britannique; pour le code commercial, l’Allemagne lui a paru la plus efficace. Une fois ces décisions prises, des spécialistes qualifiés du Japon ont entrepris d’adapter ces modèles aux traditions et à la culture japonaises.

3.    Cette appropriation s’est amorcée dès les premiers stades de ce processus de développement. À mon sens, l’appropriation n’est pas le résultat d’un transfert de technologies depuis l’étranger; au contraire, ainsi qu’on le constate dans la restauration Meiji, elle se situe au cœur même et à l’origine de tout processus de changement.

4.    À l’inverse, l’aide au développement repose trop souvent sur la conviction que les idées d’un pays industrialisé, quel qu’il soit, sont toujours nécessairement bonnes pour les pays récipiendaires. Ainsi, les donateurs se sentent investis du droit, voire du devoir, d’exporter leurs méthodes et modes de fonctionnement, quitte à faire coexister pour cela des systèmes de valeurs qui se contredisent l’un l’autre et ouvrir alors la voie au malaise et au cynisme.

5.    Contrairement à la restauration japonaise, cette aide écarte généralement les récipiendaires des activités motrices du développement. En particulier, ils ne prennent aucune part à l’élaboration des programmes, à la conception des projets et à leur mise en œuvre. Ils font même rarement partie des équipes d’évaluation a posteriori. Les donateurs se plaignent souvent du fait que les récipiendaires ne s’approprient pas les programmes et les projets. Le développement n’est pas une médecine que l’on administre à d’autres; c’est un processus qui doit émaner de l’intérieur. En d’autres termes, l’acquisition de connaissances et de technologies doit être considérée comme un objectif interne dès le départ; on ne peut pas simplement espérer qu’elle survienne en cours de programme ou de projet.

 Quels défis pour les gestionnaires de l’aide doit-on tirer des travaux de la mission Iwakura?

 Les donateurs devraient au premier chef engager un véritable dialogue avec les candidats à l’aide internationale (on peut penser qu’ils seront disposés à participer à ces discussions), les aider à déterminer les systèmes qui correspondent le mieux à leurs propres traditions, culture et objectifs, puis leur confier les rênes du processus. La méthode inverse, qui consiste à définir un « programme de changement » dans les capitales des pays donateurs, échoue presque à coup sûr à fournir les résultats voulus.

 Ce dialogue sur les  politiques ne saurait se résumer à une grand-messe collective dans une grande capitale de laquelle seront tirée de jolies conclusions générales. Le diable se cache toujours dans les détails. C’est dans chaque pays que le dialogue doit s’établir afin de s’entendre entre tous les partenaires – et cela sans tolérer d’exceptions, afin de définir avec le bénéficiaire le « cocktail mixte » de choix de systèmes qui constitueront dorénavant le système de gouvernance de chaque pays. Les donateurs devront s’y plier sans réserve, et ainsi mettre de côté l’orgueil national (quand le modèle retenu n’est celui que les représentant de ce pays auraient préférés) afin d’accompagner véritablement le développement.

 Que dire du volume et des incidences de l’aide?

 L’évaluation des incidences de l’aide sur le développement a toujours, à mon avis, accordé une importance trop grande à la dimension quantitative de l’APD, c’est-à-dire son volume. On a souvent entendu dire, dans les pays donateurs comme dans les pays récipiendaires, que l’imposant montant global des engagements relatifs à l’APD (ils ont culminé à 70 milliards USD en 1994) pourrait procurer un soutien presque éternel au développement des infrastructures majeures et des programmes sociaux des pays bénéficiaires. En fait, l’APD n’a jamais représenté plus d’un tiers du total des flux financiers à destination des pays en développement. Même dans les pays à faible revenu, l’APD ne s’est jamais élevée en moyenne qu’à 5 % environ du produit national brut, ou plus ou moins un sixième de l’investissement intérieur brut. La part de l’APD peut être plus importante dans certains pays pauvres très petits, car l’apport d’autres ressources est très limité. Toutefois, la part relative de l’aide tend à s’amenuiser en regard des besoins des économies plus vastes et plus populeuses. Pour éviter de tirer des conclusions erronées ou de susciter des attentes irréalistes, il convient d’adopter un point de vue juste sur le montant de l’aide offerte.

 L’objectif premier de l’APD consiste selon moi à vérifier à grande échelle, et dans un contexte pertinent, le bien-fondé de certaines théories sur le développement. Par conséquent, l’incidence réelle de l’aide ne peut se mesurer qu’à l’aune des théories constitutives du projet ou du programme considéré et de leurs incidences sur le développement. On analysera par exemple un barrage électrique et son utilité économique, une infrastructure de télécommunications et ses répercussions sur l’inter connectivité, la scolarisation primaire universelle et ses conséquences sur le revenu ou sa répartition, un transfert spécifique de technologies et ses effets sur la création d’emplois. C’est aux pays récipiendaires qu’incombe la responsabilité de faire bon usage de ces évaluations; ils ont d’ailleurs tout avantage à le faire. L’information ainsi recueillie doit ensuite contribuer à définir les stratégies de développement, les priorités d’investissement, les choix technologiques et, bien évidemment, les modèles de gestion.

 En guise de conclusion, deux mots concernant l’innovation

 En tout dernier, je ne saurais laisser passer l’occasion que le GERFI m’offre aujourd’hui sans déplorer l’absence d’innovation et de pensée nouvelle dans la doctrine de l’aide au développement tout autant que dans la sélection des  moyens de mise en œuvre. Je ne m’étendrai pas outre mesure sur ce sujet, mais je dirais trois petites choses.

  Quand on compare la littérature du développement d’aujourd’hui on retrouve bien entendu des textes sur des sujets autrefois tabous, comme par exemple « la bonne gouvernance », ou encore sur « les vertus de la démocratie »; mais bien peu d’idées nouvelles reliant ces sujets et les outils essentiels pour les mettre en place. La promotion de la démocratie n’est pas une mauvaise idée, tout au contraire. C’est un instrument encore aujourd’hui sans pareil pour gérer les conflits de sociétés tout en engageant des changements de structures de production, de technologies et de répartition de la croissance. En somme, c’est un instrument de développement efficace. Hélas! C’est une idée très mal outillée. Quel est le processus par lequel il faut passer pour créer une démocratie qui fonctionne? L’histoire démontre qu’il y a autant de cheminement que de démocraties. Quel modèle sera le plus approprié dans un contexte spécifique : le modèle présidentiel, la monarchie constitutionnelle? Est-il mieux d’introduire deux chambres dont la chambre haute, basée sur une forme de noblesse ou de corps constitués? Le bipartisme assorti d’un vote uninominal à un seul tour, ou bien encore, le multipartisme assorti d’un vote proportionnel? Ce sont là des choix qu’une société doit faire elle-même, en mesurant bien les conséquences probables de chacun de ces choix sur la société, comme le Japon l’a fait sous l’empereur Meiji, et non pas en adoptant sans réfléchir, le modèle plus ou moins laissé derrière par le dernier colonisateur.

  1. Il en va de même des nouvelles technologies et de leur impact sur le développement. On sait combien ces nouvelles technologies constituent le fer de lance de nos propres progrès économiques. Depuis le début des années 80, on aurait pu, par exemple, introduire des programmes d’éducation et de médecine à distance et d’en faire l’expérience en taille réelle. La technologie était déjà en place au Canada. Tous les progrès subséquent dans les divers domaines des communications auraient rendu ces expériences déjà bien testées, plus efficaces et plus reproductibles à une grande échelle.
  2. En dernier lieu, bien peu d’idées sont nées directement d’une véritable évaluation de l’aide, essentiellement parce qu’il n’existe pas de véritable évaluation de l’aide, que ce soit celle des agences officielles ou des ONG. L’un des rares cas demeure celui des 20 ans d’aide au Sahel dont on peut lire le résumé des leçons apprises dans le livre de Naudet « Trouver des problèmes aux solutions».  On n’a pas raconté l’histoire de l’aide, répertorié ses bons coups – et Dieu sait s’il y en a de nombreux, tout autant que les leçons apprises des erreurs. C’est plutôt par un mouvement de « fuite en avant », accrochée aux nouvelles tendances idéologiques, que les agences d’aide ont choisi de progresser. A mon avis, ce n’est pas cela s’inspirer d’idées nouvelles ou s’aider de l’innovation.

 J’aurais bien des choses à raconter sur ce sujet, mais « cela est une autre histoire », comme disait Kipling.

 

 Le texte ci-haut contient d’importantes citations du livre « L’apprentissage par les pairs, Réseaux et coopération pour le développement » par Jean-H. Guilmette, IDRC/CRDI et PUL, 2008. Les pages citées sont insérée au début de chaque paragraphe. Les autres auteurs dont il est fait mention sont référencés à la table des matières du livre cité. Le texte de ce livre est disponible en français et en anglais  « Peer Learning Power » sur le site du CRDI  http://www.idrc.ca/en/ev-110388-201-1-DO_TOPIC.html

 



1 commentaire

  1. Louise Lesage 8 janvier

    Bonjour Jean,

    Nous nous sommes croissez quelques fois à l’ACDI…mais il y a longtemps……

    J’écoutais Christiane Charest ce matin à la radio et elle avait comme invité Jean-Marc Phaneuf , cinéaste qui aimerait faire un film sur le développement international et ses dérives………. qui s’appellerait ‘Le journal d’un coopérant’. Je joins son blogue: http://www.journalduncooperant.com, si cela vous intéresse, vous en jugerez par vous même.
    Bonne continuation, Louise Lesage

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